摘要
      水土保持方案审批是国家法律设定的行政许可事项，建设单位、方案编制机构、技术评审单位、审批及验收机关、监理监测机构等均应按法律和标准的规定，做好各自的工作，没有履职尽责造成严重后果的将承担相应的法律责任。水土保持方案中应落实选址选线的水土保持４项前置条件，减轻对水土保持敏感区的影响；落实弃渣场设置的限制条件，明确弃渣场数量、位置、堆置方案等，确保不产生新的危害；准确划定水土流失防治责任范围红线，并将坐标矢量数据上图入库，为卫星、无人机监控红线提供依据；纠正单纯以６项指标为目标的偏向，强化水土流失防治总体目标的落实；明确水土保持措施体系及措施类型，强化对后续设计的刚性约束。对未达到法律、国标规定及评审标准的方案，不应通过评审。要强化水土保持方案对工程建设后续设计、施工、管理等的约束力和控制作用，对违反法律、法规、标准、行政许可的生产建设行为，应依法依规进行处罚和问责。



　　生产建设项目水土保持方案是生产建设单位为防治水土流失而做出的郑重承诺和总体方案，是指导工程后续设计、施工、管理的重要约束性文件。近几年，党中央和国务院出台了一系列加强法治、改革行政审批、追究责任等文件，特别是深圳市光明新区渣土受纳场“１２·２０”特别重大生产安全责任事故的典型案例，教训深刻，再次为我们敲响了警钟。水土保持方案审批是国家法律设定的行政许可事项，根据国家依法治国、尽职履责、追责问责的相关制度规定，因编制的水土保持方案不合实际而产生的后果和影响，各相关单位（建设单位、方案编制机构、技术评审单位、审批机关、监理监测机构等）均依法依规承担相应责任，受到行政处分或刑事处罚。2015年水利部下放了大多数国家级生产建设项目水土保持方案的审批、监管及水土保持设施验收权，省级也在向地县下放行政审批权。在新的形势下，如何落实水土保持方案编制、审查、审批、实施等单位的责任，严格按法规、标准开展工作，在做一深入探讨。


     

       1.1  水利部有关水土保持方案系列文件精神
       近几年来，水利部印发了《关于强化依法行政进一步规范生产建设项目水土保持监督管理工作的通知》（办水保〔２０１６〕２１ 号）、《水利部生产建设项目水土保持方案变更管理规定（试行）》、《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案技术评审工作的通知》（办水保〔２０１６〕１２３ 号）、《关于进一步加强生产建设项目水土保持方案审批信息公开工作的通知》（办水保〔２０１６〕５９ 号）、《关于进一步规范生产建设项目水土保持方案编制单位和监测单位水平评价工作的意见》（办水保函〔２０１５〕１６７２ 号）、《水利部关于下放生产建设项目水土保持方案审批和水土保持设施验收审批权限的通知》（水保〔２０１６〕３１０ 号）、《关于加快推进全国水土保持监督管理系统应用工作的通知》（水保监督函〔２０１４〕１ 号）等文件。同时，在全国水行政主管部门部署并运行了“全国水土保持监督管理系统（Ｖ３．０版）”，推进国家、流域机构、省、地市、县区５ 级对生产建设项目的水土保持管理工作走向上下协同、信息共享的监管新模式。水利部办水保〔２０１６〕１２３ 号文件进一步明确了水土保持方案评审的重点，提出了方案通过评审的１０ 个条件，强化了审批要求和责任落实，提出了对方案编制、评审、审批、信息公开及信息化管理等新要求。



       根据法律确权和国务院职能部门的职责分工，以及权责统一的要求，涉及生产建设项目水土流失防治的行政许可由各级水行政主管部门做出，与水土保持方案相关的其他事项（如涉及自然保护区、饮用水源保护区、风景名胜区等）应由其他职能部门许可。根据国务院关于行政许可实行并联审批的精神，水土保持方案许可时不应再将其他相关事项作为水土保持许可的前提。同样，环境影响评价、项目立项审批或核准也不再将水土保持方案作为前置许可，更加明确了水土保持方案应许可的内容。



       1.2   突出水土保持方案行政许可对工程建设的约束和控制作用
       根据水土保持法和国务院行政审批改革精神，水土保持方案是生产建设项目开工建设的一项重要前置许可。行政许可是国家行政机关对公民、法人或者其他组织的申请，经审查后决定其是否可以从事有关活动的行为，是对特定活动的事前控制。水土保持方案行政许可是对可能造成水土流失事项、防治目标及任务的许可，建设单位应当依据批复文件和方案，在后续设计、施工中逐一落实，水行政主管部门的监督检查、验收都要依据批准的内容，严格对照，督促实施。在调查及处理深圳市光明新区渣土受纳场特别重大生产安全责任事故中，相关单位和部门对弃渣场未按工程建设程序委托开展勘察设计、未委托有资质的单位进行施工图设计及委托无资质单位施工等问题，依据建设工程管理条例进行了追责和处罚。因此，未遵守水土保持法关于水土保持设施应与主体工程同时设计、同时施工、同时投产的规定，未按批准文件和水土保持方案落实水土保持设计，建设单位将承担相应法律责任。

       2.1　水土保持方案的法定内容
       水土保持法规定水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容，这是从国家法律层面对水土保持方案内容做出的明确规定。因此，凡是缺漏或未明确上述内容的方案均未达到法律规定，也不应通过评审。水土保持法对生产建设项目及其活动做出了限制性规定，第十七条、第十八条、第二十四条对建设项目选线选址提出了禁止、限制，第二十八条对弃土弃渣处置做出了明确规定，第三十八条对水土流失防治措施提出了要求 。
       2008年颁布的《开发建设项目水土保持技术规范》（ＧＢ50433—2008）对生产建设项目水土流失防治做了技术规定，设立了７０ 多条限制性规定（强制条款），包括对选址选线及建设布局的限制、对取土场选址的限制、对弃土场选址的限制、对工程施工组织设计的限制，以及对工程施工的限制等。此外，对不同水土流失类型区、不同类型项目提出了特别规定。法律和国标的上述规定，都是水土保持方案中应突出的重点内容。
       水土保持法第三十八条对水土流失防治措施做出了明确规定：
       ①对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用；
       ②做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围；
       ③对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施；
       ④生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦；
       ⑤在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。



       这是每一个水土保持方案、每一个生产建设项目均应严格落实的有关具体防治措施的法律规定，方案审查、审批中应严格对照法律要求，没有达到这些规定的，方案不应通过评审。

       2.2　水土保持方案的评审标准
       水利部办水保〔２０１６〕１２３ 号文件明确了１０ 条水土保持方案通过评审的条件，未达到下列条件之一的方案，不予通过评审：
       ①符合水土保持法律法规及有关文件规定；
       ②符合水土保持技术标准、规范和规程要求；
       ③水土保持方案的格式和内容满足示范文本要求；
       ④生产建设项目选线选址符合水土保持相关规定；
       ⑤水土流失防治目标、责任范围合理；
       ⑥弃渣专门存放地选址合理、位置明确、堆置方案可行；
       ⑦表土资源保护措施和利用方向合理；
       ⑧水土保持措施体系完整有效，措施等级、标准明确；
       ⑨水土保持监测任务、内容、方法和点位合理；
       ⑩水土保持施工组织（工艺）和进度安排合理。
       这是水利部依法依规审查、审批水土保持方案的具体条件，特别是⑥～⑧条是十分具体的规定，目前许多水土保持方案还没有达到这个要求。方案编制单位要自行对照检查是否达到，方案评审机构和专家要按此要求逐条审查是否达到，确定能否通过评审。地方审批的水土保持方案也要参照执行，可结合省级水土保持条例（或实施办法）和有关文件，进一步补充和细化本省评审条件。

３　水土保持方案的重点内容及其对工程建设的约束与控制作用

　　水土保持法和国标对生产建设行为做出了限制性规定，要求在水土保持方案中进行落实，主要是以下几方面。

3.1  明确项目选址选线的水土保持要求
3.1.1  落实选址选线的水土保持规定
       水土保持法第十八条规定，水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等；第二十四条规定，生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区。确定无法避让的，水土保持法做出了达到４ 项条件方可批准和建设的规定，即提高防治标准、优化施工工艺、减少地表扰动和植被损坏范围、有效控制可能造成的水土流失。
       水土保持方案编制过程中建设单位应与主体设计单位、方案编制单位等共同研究，逐一回答并落实这些法律要求，方案报告书中对主体工程的分析与评价章节应做全面回应和具体表述。
       ①在提高防治标准方面可以考虑三种方式落实，一是提高防治标准等级，如从三级标准提高到二级或从二级提高到一级；二是当已是一级标准时，应提高目标值，如将扰动土地整治率、水土流失总治理度、拦渣率等指标在规定基准值的基础上再适当提高；三是当指标值已很高时，应提高水土保持工程的等级和防护标准。



       ②在优化施工工艺方面，公路铁路项目将高填深挖路基施工方案改为桥隧方案，输变电项目将山区塔基型式由大平台改为全方位高低腿、将地面拉线工艺改为空中穿越架线，输油输气管线将大开挖穿越河道改为定向钻、顶管穿越，等等。



       ③在减少地表扰动范围方面，一是减少占地面积，特别是临时占地；二是减少占地时间，以最短的时间施工，尽快恢复植被。当项目占地总量高于行业平均值时应提出修正意见，对远高于行业平均值的项目应进行全面修正。



       ④在有效控制可能造成的水土流失方面，加强施工过程中的临时防护措施，特别是施工过程中的临时拦挡、临时排水、临时苫盖、临时沉沙等措施，在可能产生水土流失的关键时段、重点区域加强防护措施布设。



       如果没有落实上述措施，方案不能通过评审，水行政主管部门也不应批准方案。

       3.1.2  方案及批复文件对后续工作的约束
       水土保持方案是水行政主管部门依法做出的许可事项，对选线选址的同意是基于达到了前提条件后的许可，施工过程中落实上述措施，就是落实申报方案时做出的承诺，兑现同意项目建设的前提条件。在后续设计中，如果生产建设项目地点、规模、水土保持措施发生重大变化时，建设单位应对照水利部关于水土保持方案变更管理的规定，及时办理变更手续。

       3.2　明确弃渣的处置方案
       3.2.1　落实弃渣场设置的限制性规定
       弃渣是最容易造成水土流失并发生灾害的行为。水土保持法第二十八条规定：生产建设项目排弃的砂、石、土、矸石、尾矿等应当综合利用；不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。这是对生产建设项目法人提出的明确规定，主体设计、方案编制、施工等单位均应依法为建设项目做好技术服务。由于水土保持方案已被确定为项目开工前的审批事项，法律也明确规定水土保持方案要确定弃渣的专门存放地，因此有关单位和技术人员不能以设计阶段、设计深度等为由，不确定或笼统地提出弃渣方案。对照法律和国标的规定，凡没有考虑土石方综合利用、弃渣场没有确定位置及不能保证不会造成危害的项目，水土保持方案均不能通过评审，更不应被批准。




       关于弃渣场选址，国标中做出了三项强制性规定：
       ①弃渣场的设置不得影响周边公共设施、工业企业、居民点等的安全；
       ②涉及河道的，应符合治导规划及防洪行洪的规定，不得在河道、湖泊管理范围内设置弃土（石、渣）场；
       ③禁止在对重要基础设施、人民群众生命财产安全及行洪安全有重大影响的区域布设弃土（石、渣） 场。同时规定，弃渣场不宜布设在流量较大的沟道，否则应进行防洪论证；水利枢纽、水电站等工程的弃渣场应布设在大坝下游或水库回水区以外。

       3.2.2　弃渣场审查重点
       水土保持方案中对弃渣场位置的表述和分析，应有“两图一表”，即卫星遥感图、不低于１ ∶ １０ ０００ 的地形图、渣场选址要素表，以便方案审查、审批时从近期的卫星影像、地形图上查看弃渣场周边环境和危害敏感性，做出是否许可的决定。渣场选址要素表用以分析评价选址的合理性，可参考表１。

       
       根据有关技术标准和研究成果，水利部在对弃渣场的风险隐患进行排查中，采用了４ 个量化指标：
       一是弃渣量超过５０ 万ｍ３；
       二是最大堆渣高度超过２０ ｍ；
       三是弃渣场上游汇水面积超过１ ｋｍ２；
       四是弃渣场下游１ｋｍ 范围内存在居民点、公共设施、工业企业等敏感点。
       存在上述情形之一的，列为风险隐患点。因此，对此类弃渣场应加强评审。方案评审时应根据上述“两图一表”及实地勘查情况，进行分析评价。根据有关要求，对于弃渣量超过５０ 万ｍ３、最大堆高超过２０ ｍ 的弃渣场，应开展地质勘察调查，水土保持方案申报、评审时还应提供弃渣场地质勘察调查相关资料。凡是不符合法律和国标规定的弃渣场均应予以否决，水土保持方案也不能通过评审。

       3.2.3　弃渣场许可的约束作用
       水土保持方案批复文件中对弃渣场的表述：
       一是对弃渣行为的行政许可，即同意项目弃渣、同意弃渣方式（特别需要指出的是水土保持同意的弃渣方式是“先拦后弃”，而不是通常施工采取的“先弃后拦”方式，这是重大许可内容）；



       二是对弃渣场选址的行政许可，这些许可对工程后续设计、施工都具有刚性约束力。若批复文件中没有同意弃渣，而生产建设过程中出现弃渣行为，则属于违反国家行政许可的行为，应依法依规进行处罚和问责。若在后续工作中新增弃渣、改变弃渣场位置，则应在弃渣前编制变更报告，按规定报原审批机关批准。



       3.3　明确水土流失防治责任范围
       3.3.1　确保防治责任范围的准确性
       防治责任范围是生产建设单位的水土保持“红线”，是项目法人必须承担防治水土流失法律义务的范围，也是各级水行政主管部门重点监督检查的范围，水土保持方案批复文件中应明确防治责任范围。水土保持方案报告书中有关责任范围的文字、数据表述与图件中的标识应一致。一般情况下，项目可研报告的永久占地较为全面、准确，国土部门也会严格控制和审批征地面积。容易遗漏的是部分临时占地，如施工道路、施工场地、取土取料场、弃渣场等的占地，在主体工程设计中尚未涉及或不够明确，水土保持方案中往往会遗漏，导致责任范围不准确。根据水利部对生产建设项目监督监控的新要求，责任范围（也称“红线”）在上报方案时应同时提供坐标位置、矢量数据 。在水利部开发部署的“ 全国水土保持监督管理系统（Ｖ３．０ 版）”中提供了利用天地图（ｗｗｗ．ｔｉａｎｄｉｔｕ．ｃｎ）直接勾绘和标识功能，可将项目建设区范围直接入库。在全国开展的生产建设项目水土保持“天地一体化”监管示范中，利用高分辨率卫星、无人机等手段与批复的红线适时对照，判断是否违规，并在系统中向相关监督部门发出警示，提示及时跟踪检查，这一新的监管方式将在全国逐步推行。



       3.3.2　关于直接影响区的分析
       国标中提出水土流失防治责任范围还包括直接影响区，即项目建设区以外，若不采取防治措施可能造成水土流失或危害的区域，实际就是项目预防的范围。若管理措施到位，项目建设对直接影响区的影响就不会发生。由于直接影响区不在项目的征占地范围内，无法布设水土保持措施，因此水利部２０１６ 年水土保持方案示范文本中，将这一区域纳入水土流失预测章节，要求结合项目特点和项目区实际，分析项目建设可能造成水土流失危害的范围。方案编制中，可根据此要求，将直接影响区的分析列入预测章节中。在审查、审批方案时，重点审定项目建设区范围。

       3.3.3　许可红线的约束力
       水行政主管部门对生产建设项目水土流失防治责任范围的批复是代表国家做出的行政许可，是具有法律效力的决定，对建设项目后续工作具有约束力，即建设单位不得随意突破红线，不得在红线以外扰动土地，造成水土流失。在工程后续设计、施工中经充分论证，确需新增占地的，应根据水土保持法的规定和水利部方案变更管理规定，履行法律手续，报水土保持方案原审批机关批准。随意突破红线且未履行审批手续的，应按违法行为进行处罚和问责。



       3.4　明确水土流失防治标准等级及量化指标
       3.4.1　防治目标的约束力
       根据《开发建设项目水土流失防治标准》《开发建设项目水土保持技术规范》《开发建设项目水土保持设施验收规程》的规定，方案编制时应提出项目达到的防治目标。方案评审中对执行的防治标准类别（即建设类或建设生产类）是否正确进行审定，根据项目所在区的降雨、土壤侵蚀、地形，以及项目特殊性等实际情况，对６ 项防治指标所行的调整计算是否正确、合理开展审查。水土保持方案批复文件中应明确本项目执行建设类项目还是建设生产类项目的几级标准（按国标规定分一级、二级、三级），批复量化的６ 项目标，即：扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率。这些指标是控制后续设计、施工、检查、验收的刚性标准，不得降低。

       3.4.2　落实水土流失防治的总体目标
       需要指出的是，近年来一些建设、方案编制、监测、监理、评估、验收等单位只关注了６ 项量化指标，错误地认为达到６ 项指标就合格了。根据《开发建设项目水土保持技术规范》（ＧＢ ５０４３３—２００８）的规定，首先要达到综合防治的基本目标或总体目标，这是生产建设项目防治水土流失的基本要求，国标规定了５ 条基本目标：
       ①项目建设区的原有水土流失得到基本治理；
       ②新增水土流失得到有效控制；
       ③生态得到最大限度地保护，环境得到明显改善；
       ④水土保持设施安全有效；
       ⑤扰动土地整治率、水土流失总治理度、土壤流失控制比、拦渣率、林草植被恢复率、林草覆盖率等指标达到《开发建设项目水土流失防治标准》（ＧＢ ５０４３４—２００８）的要求。



       这些基本目标中，建设区原有的水土流失要得到基本治理，就不是只要达到验收指标值后就可以有不进行治理的区域；不是到验收时土壤流失控制比达到控制值就达标了，而是建设过程中新增的水土流失要得到有效控制，若没有过程中的控制措施，特别是临时防护措施，虽然验收时达到控制值了，但仍没有达到国家规定的要求；不是弃渣只拦挡９５％、其余弃渣（土石方较大的项目５％的弃渣量就达１００ 多万ｍ３）可以不采取拦挡措施就达标了，实质就是没有达到有效控制水土流失的目标；生态环境的保护也不是达到林草指标就合格了，国标规定建设区的生态要得到最大可能的保护，环境要得到明显改善，而不是恢复原样就达标了。这些基本目标，在方案报告书中均应有明确表述，检查、监督、验收时也应依此进行分析、评价。

　明确水土保持措施体系及措施类型
       3.5.1　防治措施体系
       针对生产建设项目产生的水土流失，方案报告书中均应有防治措施体系，方案评审时应分析其措施体系是否达到了全面、系统、综合的要求。
       一是在防护措施的时效方面，要防控到建设活动的全过程，也就是考虑并安排了施工前、施工中、施工结束后的防治措施，而不是单一的事后治理措施；
       二是在防治措施的空间布局方面，要科学合理综合配置，工程措施、植物措施和临时防护措施相结合，临时措施和永久措施相结合，乔、灌、草相结合等；
       三是在防治措施的全方位方面，要做到全覆盖，责任范围内的每个区域、每个扰动地块均应布设防治措施；
四是在防治措施体系与主体工程紧密结合方面，水土保持措施的布设、施工组织、施工时序等应与主体工程的进度相衔接，成为建设项目的组成部分，同步设计和施工。



       3.5.2　防治措施类型
       水土保持法对生产建设项目应采取的防治措施做出了明确规定，如对弃渣场的防护是拦挡、坡面防护、防洪排导等刚性措施，水土保持方案中就不能改为单一的植树种草等柔性措施。国标中对生产建设项目提出了八大类防治措施，应结合项目实际提出适宜的措施，在方案评审和审批时予以明确。如对弃渣场的防护措施，国标根据不同的弃渣场类型和弃渣方式分别规定采取拦渣坝、挡渣墙、拦渣堤、拦渣堰，如在沟道弃渣就应采取拦渣坝，而不是挡渣墙等。批复文件同意的工程类型，对后续设计和施工均有约束力，建设单位不得随意更改。确需变更的，应根据水土保持法和水利部的相关规定，报方案原批准机关批准。《水土保持工程设计规范》（ＧＢ51018—2014）对各类水土保持工程或措施的等级标准做了规定，后续设计和施工单位均应遵守，如弃渣场级别、拦渣坝建筑物级别、防洪标准、稳定安全系数等都有对应规定，均应严格遵守。根据国务院《建设工程质量管理条例》的规定，违反相关规定，建设单位、设计单位、监理单位、管理部门均应承担相应法律责任。



       3.5.3　防治措施许可的约束力
       弃渣场的措施体系为：弃渣前剥离表土，集中堆放并采取临时防护措施；布设临时拦挡措施（即先拦后弃），弃渣前和弃渣过程中采取截排水、苫盖、沉沙、临时绿化等措施；弃渣结束后进行土地整治，全面布设永久防护措施，即在渣体顶面布设挡水埂、排水及顺接措施、水土保持植物措施，在边坡上进行削坡、分台阶、修马道及排水设施，布设工程与植物结合的防护措施，在坡脚布设永久拦挡、排水措施。若后续设计和施工没有采取上述措施，则违反了水土保持方案批复的行政许可，造成影响和危害后果的应承担法律责任。